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律师担任政府法律顾问的服务重心、方式和作用

        党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“深入推进依法行政,加快建设法治政府”,明确要“积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。” 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》中确定的目标任务是:“2017年底前,中央和国家机关各部委,县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师,乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师,国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度,事业单位探索建立法律顾问制度,到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。”可以说,自司法部在1989年颁布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》起,律师担任政府法律顾问就引起了各级政府的高度重视,并在实践中不断地规范、完善了相应的运营机制。

        当前,在政府行使推进转变经济发展方式、调整经济结构,去产能,招商引资,全面加强和创新社会管理、公共服务、维护社会和谐稳定的职能中,基于整个社会和公众法律素养的提高,必将面临更繁多、复杂的法律事务和法律问题。如何充分发挥律师的作用,把提供精准的法律服务贯穿到管理经济社会事务的全过程,依法进言献策,有效防范法律风险,促进政府规范行政权力运行,保证政府决策的科学性、准确性和实效性,提高政府的公信力、执行力,不断推进经济社会又好又快发展是一个需要不断在实践中加以探讨的命题。

        一、具备什么条件的律师适合担任政府法律顾问

        1、担任政府法律顾问的律师应具有很高的政治修养,能准确领会、把握党的重大方针政策,综合素质高,知识结构全面,有大局意识,有强烈的社会责任感和使命感。律师担任政府法律顾问的重要职责就是防范政府行政决策中的法律风险。这就要求律师在参与决策时,不仅要基于法律,还要有良好的政治敏感性,吃透党中央的精神和当地经济发展的战略布局。我们是在开发区的一家律师事务所,那么我们的律师就要对工委管委提出的把开发区建成烟台现代化经济中心的战略目标及相应的改革、创新发展战略措施有深入的了解,同时要对当地的社会、经济、民生等领域有深入的了解,并围绕开发区的发展战略,去有针对性地学习相关的法律专业知识,以保证在开发区继续优化营商环境,着力为企业投资经营提供优质高效的服务,科学规划功能布局…促进新型城镇化发展等方面发挥专业的法律服务作用。

        2、担任政府法律顾问的律师必须要有至少十年以上丰富的从业经验,代理过大量各类型的诉讼案件和各类非诉讼法律事务。律师代理诉讼业务和非诉讼业务的长期性、多样性和复杂性,决定了律师对各类型的法律都有深度的了解;对事实证据的认定有专业的敏感性;对事实证据的调查取证方面有很强的专业方法和有效的手段;在法律适用上会有更精准的把握;思维严谨、慎密、逻辑性强,思路开阔,处事方法灵活多样。律师通过代理大量的法律事务,有机会接触到社会各行各业、芸芸众生,对社会状况的了解和把握是比较客观、深入和全面的。对社会矛盾的焦点、症结所在、产生的原因,以及企业发展存在哪些不规范、有风险的问题有最直接、最真实、最直观的了解。这就决定了这样的律师具有敏锐的预测、发现、判断法律风险的意识和有效的法律风险防范化解手段。在为政府工作提供全程的法律服务过程中,这样的律师可以更准确地把法律融入到各项行政事务中;更好地把握行政决策与现实社会的切入点;对行政决策是否合社情、合民意、合法、合规在尺度的把握上更适度、更人性、更科学。

        3、担任政府法律顾问的律师作为为政府提供第三方法律服务主体的相对独立性决定了律师必须要有很高的职业道德修养、恪守执业纪律、忠于事实,忠于法律,仗义执言,有大局意识。律师处于行政体制之外,就要提供客观、公正的法律意见,不受其他因素的左右。在处理法律事务中,要有严谨的态度,要有原则性,还要有灵活性、变通性。当然,这种灵活和变通是以解决问题为目的的,是以合情、合理、更要合法为底线的。特别是在处理上访案件、群体事件、突发事件中,律师的第三方独立性和良好的职业修养,有助于打消公众的抵触情绪,有助于真诚、平等地沟通,有助于平息公众对政府的对立情绪,有助于律师对矛盾产生的根源、公众的诉求有更准确的认识,有效地化解矛盾,还可以因势力导,把公众指向政府的矛头转化为通过法律途径解决其合理、合法的诉求。

        4、担任政府法律顾问的律师最好是有在党政机关工作的经历或熟知政府的行政工作流程和各行政部门的工作职能。只有这样,才能有助于与政府部门更好地衔接,不使工作流于形式,耗费无用功,提高工作效率。

        5、担任政府法律顾问的律师必须要有沟通协调能力和好的文字功底。有经验的律师对法律的理解是有深度的,对法律风险的判断是准确的,对法律适用正确性的把握是有数的,所形成的法律文件的内容是有很强的逻辑性、严谨性的,这是有经验律师的专业长处。而政府上下级、部门之间行政职能的行使主要是书面文件的签批、往来和发布。这就决定了公职人员的文字功底是很深的,语言是精练的,措词是严密的。这就要求担任政府法律顾问的律师要擅长与公职人员沟通协调,用心交流,深入探讨,并进行必要的调研,准确把握每项行政决策的背景、目的。在原有专业行文严谨、逻辑性强的基础上,掌握政府机关的行文特点、文风和规律,用言简意赅的语言,用最简短的书面文字把事情说明白,把法律风险化解,这样才能更好地发挥律师的专长,体现律师的服务价值。

        6、担任政府法律顾问的律师必须要有使命感和荣誉感,尽职担当。政府依法行使行政管理职能,创新管理模式,就是要推进经济、社会向前发展,造福一方。律师尽职尽责地为政府决策进言献策,防范了法律风险,使政府的决策产生了预期效果,那么,律师所做的贡献是维护了更广大的群体利益,这远比代理一个案件,维护了一方当事人的利益的社会价值大的多,所以,律师要倍加珍惜这份工作,并努力做好,才能体现自己人生的社会价值,让生命绽放精彩。

        二、律师担任政府法律顾问的工作服务重心和服务方式

        1、全程参与政府的重大行政决策,特别是涉及民生,关系到个人利益的敏感投资项目。政府机关的带有规律性的常态化行政决策和行政行为是不需要律师参与的。需要律师参与的重大行政决策就需要律师参与整个行政决策过程,将律师的专业建议和法律意见作为行政决策的依据。必要时启动律师的社会调查机制,对公众心态、社会动态有及时、准确的把握,还要与政府部门协同配合,与公职人员深入沟通交流,在充分调研论证的基础上,出具包含社会稳定风险评估、法律风险评估的律师意见书。以保证使行政决策更科学、更符合客观实际,促进社会和谐稳定。

        2、配合政府在拆迁工作中提供好法律服务。拆迁工作一直是开发区项目建设的关键,是促进经济发展、创造好的投资环境的基础,很重要。在签订拆迁安置补偿协议,建筑物、住宅拆除、村居搬迁、甚至失地居民的安置等方面,都涉及到法律问题,特别是在拆迁补偿的巨大利益面前,往往会出现法律和传统风俗、伦理的碰撞和冲突,引起家庭纠纷,影响拆迁工作的进展。那么律师在参与制定拆迁政策、工作流程,提供法律咨询和法律意见的同时,更要对被拆迁地方的民风民俗、住户状况进行全面了解,对被拆迁户的心理状态有所掌握,这样在需要律师介入做被拆迁户工作时,才有利于律师找对人、办对事,与被拆迁户进行平等、坦诚沟通,动之以情、晓之以理,设身处地地换位思考,采用逆向思维等灵活的方式加以引导,还要将如果通过诉讼解决可能产生的法律后果耐心、详细、有理有据地进行告知,依法、依情处理好利益分配,恰当、适度地化解家庭矛盾,保证拆迁工作顺利、有序地进行。

        3、为社会稳定、涉法信访和群体事件提供法律服务。维护社会稳定是各级政府的重要工作,而维护好社会稳定就要及时发现不安定因素,把矛盾解决在萌芽之中,这就要求律师要进社区、进街道、进企业,并参与执法部门的民事调解,提供法律咨询和法律帮助,及时解决疑惑和纠纷,防止演变成大的社会矛盾、冲突,在这一过程中,律师要耐心倾听、耐心沟通、并耐心解释法律和政策。把法律咨询服务、矛盾的化解融入到热情、细致、周到的人文关怀之中,润物细无声,似春风一样暖人心,这样就有助于达到冰释前嫌、促进和谐的社会效果。律师进社区、进街道、进企业,这是法律风险、社会风险防范的前端工作,非常重要,律师要从政治高度出发,把维护社会稳定、化解矛盾纠纷作为天职和光荣的政治任务。律师参与处理涉法信访和群体事件的工作重点是在合法的框架内沟通、协调,以多样灵活的方式方法解决当事人的诉求,并有意识地引导他们通过法律手段解决问题,并提供好法律援助服务。

        4、为突发事件提供法律服务。突发事件如果处理不好会激化矛盾,引发社会的不稳定。在突发事件发生后,应第一时间将律师纳入应急处置工作组,了解事件的真实情况,对处置方案的形成提出有全局考虑的、专业的、精准的、具有操作性法律意见,特别是在理清法律关系、责任划分、补偿、抚恤、安置、信息发布等方面律师从法律角度提出有法律依据的专业观点和意见,有助于平息谣言和猜疑,稳定人心,化解突发事件可能会引发的各种社会矛盾。

        5、参与行政复议和行政诉讼。随着公民法律意识的提高,法律法规的完善,司法审判的公正、公开、透明,给行政机关应对行政复议或行政诉讼提出了更高的要求。律师担任政府法律顾问接受委托代表行政机关参加行政复议或行政诉讼,要根据事实、依据法律有效地维护政府的合法权益,又要有意识地防止诉讼案件最后演变成上访事件。这项工作,是律师为政府提供的终端法律服务,会增加人力、物力成本,更主要的是可能会损害政府利益,影响政府形象。为避免行政复议和行政诉讼的产生,律师的“事先介入”尤为关键,律师应对政府作出行政行为的目的充分了解,对行政行为作出过程的程序合法性、事实认定的正确性、事实证据的关联性、实体法律适用的准确性、法律文书行文的逻辑性、严谨性等进行全面审查把关,给出专业意见,为政府做好“事前风控”。

        6、为政府的重大项目投资提供法律服务。政府重大投资项目的类型很多,新型的如PPP项目、特许经营项目。重大产业投资,在招商引资阶段,就要组织律师参与招商引资谈判,做好对投资方的资信调查,项目的可行性分析意见,项目的法律风险评估、社会风险评估。这方面的工作很重要,因重大投

资项目都关系到公民的切身利益,关系到经济、社会的发展和稳定,律师必须对项目投资各个阶段的法律风险和社会风险进行准确评估,并寻求排除风险的法律依据和政策依据,并为政府投资政策的制定、合同条款的起草提供法律服务。在投资项目立项确定后,在项目实施的各个环节,律师都可以参与其中,提供法律咨询、法律意见,提供专项法律服务,代理复议和诉讼等。

        7、为政府作为民事主体实施的行为提供法律服务。政府在采购、租赁、雇佣等方面会有很多的民事行为,律师可为政府从事的民事行为提供法律咨询,参与谈判,对相关协议、合同的内容进行法律上的风险把控。

        三、律师担任政府法律顾问的主要作用

        律师担任政府法律顾问的主要作用是法律风险防范,保证法律的准确适用,促进政府在行使行政管理职能上更加规范,参与社会矛盾的化解。律师提供的法律服务主要侧重于实务,对行政行为的整个动态过程提供服务。为了保证律师的法律服务效果,就要建立与政府之间常效的科学沟通交流机制。律师要对提供法律服务的重要性和深远的社会意义有高度的认识,政府每项行政决策的作出都事关大局和稳定,这就决定了律师的服务不允许有任何的失误和偏差,所以律师要除了要有高度敬业的态度,更要与政府机关公职人员主动配合、主动参与、全身心投入,密切沟通、相互合作,这样才能取得预期的社会效果。


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